“新華每日電訊”調(diào)查周刊
本報記者：王玨玢、潘曄
編輯：黃海波
繼去年“獻血加信用分”引起熱議后，今年疫情防控期間，信用管理話題再刷一波存在感。
記者梳理“信用中國”網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，多地出臺規(guī)定，將隱瞞疫病史、接觸史等列為失信行為，并將失信信息歸集至全國信用信息平臺。南京、廈門等地，還將拒不執(zhí)行小區(qū)封閉式管理、公共場所故意不佩戴口罩等，認定為失信行為。
近年來，社會信用管理的觸角，已經(jīng)延伸至居民生活的方方面面。在細化社會治理的同時，也引發(fā)人們對信用懲戒泛化的擔憂。
記者了解到，隨著社會信用創(chuàng)新按下“快進鍵”，也不同程度地出現(xiàn)懲戒過頭、信用濫用等亂象。一些地方的信用建設，僅靠文件驅(qū)動，用“文件落實文件”；還有些地方將上訪、招商納入信用評價，造成了較大負面影響。
信用邊界在哪里？信用如何被濫用？征信和信用為何分不清？當前信用體系建設短板是什么？記者就此進行了深入調(diào)查。
征信漸成“大籮筐”
信用，這一最先出現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域的概念，如今已與日常生活關(guān)系密切。
據(jù)記者統(tǒng)計梳理，2019年以來，浙江、江蘇、陜西、深圳、北京等多地發(fā)布信用新規(guī)。一些地方還推出了各具特色的“地方信用分”，比如宿遷的“西楚分”，杭州的“惠信分”，福州的“茉莉分”，廈門的“白鷺分”等。
這些五花八門的信用分，更將各種社會表現(xiàn)納入統(tǒng)計，直接與入學、就業(yè)、社會救助等掛鉤?？梢哉f，普通人社會生活的方方面面，都已經(jīng)被籠罩在信用這張大網(wǎng)之下。
不斷擴張的信用邊界，引發(fā)人們的擔憂和質(zhì)疑。去年11月，國家衛(wèi)健委、央行、銀保監(jiān)會等接連下文，將無償獻血和ETC欠費，分別作為“加減分項”納入征信。
“無償獻血納入征信系統(tǒng)”“無償獻血成為個人信用加分項”“ETC欠費超期將上報征信”等多個話題，輪番登上微博熱搜，瀏覽量達數(shù)億人次。
由多家媒體發(fā)起的網(wǎng)絡投票顯示，超七成網(wǎng)民認為，信用概念有被泛化、甚至濫用之嫌。記者在上海、江蘇、安徽等地采訪發(fā)現(xiàn)，多數(shù)人不贊同失信懲戒泛化。有市民直言，社會信用管理不應變成啥都能裝的“大籮筐”。
信用問題和百姓生活關(guān)聯(lián)度高，關(guān)注度也高。一些地方社會信用管理之所以飽受詬病，被吐槽為無所不包的“大籮筐”，主要來自兩方面的質(zhì)疑：
首先，是否所有社會問題，都能以“文明”“道德”“誠信”三者之名，納入社會信用管理？
比如闖紅燈、公交霸座、沒有“?；丶铱纯础?、欠繳物業(yè)費，都已有專項法規(guī)管理，再上一把信用鎖，雖然方便了管理者，卻無異于是雙重處罰。
其次，失信懲戒過于隨意，如何避免“土政策”任性加碼？在一些地方，失信處罰包括限制報考公職、子女入學、申請信貸等，其尺度值得商榷。
目前社會上對信用體系出現(xiàn)的質(zhì)疑，已經(jīng)引起主管部門高度關(guān)注。由于國家層面尚無統(tǒng)一的信用立法和概念釋義，公眾對信用的不解和質(zhì)疑，可能還會持續(xù)下去。
中央黨校(國家行政學院)教授王偉認為，要解決當前“泛信用化”問題，必須解決“什么往里裝”以及“如何裝”的問題。
對失信行為認定的“泛化”，即哪些違法行為應當被認定為失信行為？法律根據(jù)是什么？現(xiàn)行立法還不夠明確，邊界不夠清晰。
“對于一些輕微的違法行為，采取較為嚴厲的懲戒措施，不符合過罰相當、不得連帶懲罰等法治原則?！蓖鮽フf。
缺乏規(guī)制受詬病
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著信用體系建設不斷加快，信用管理缺乏規(guī)制的弊病逐漸暴露。
一方面，明顯不適合信用管理的行為，也用信用機制調(diào)整，引發(fā)公眾熱議。南京市人大法制委主任委員姚正陸介紹，失信懲戒機制作為社會信用的“核心部件”之一，可以達到“立竿見影”的實施效果，這讓地方政府看到了強有力的“抓手”。
一些地方推動失信懲戒創(chuàng)新的積極性很高，實際上，不少地方的“政策創(chuàng)新”不夠慎重，解讀社會信用建設存在隨意性。
個別地方在信用評分體系里，甚至設置了“招商引資加分”“鬧訪、纏訪扣分”的條款。信訪人的行為，一旦被評定為嚴重失信，將處處受限，如限制評優(yōu)、評先，緩評職稱，限制參加政府招標等，嚴厲程度不下于懲治違法。
另一方面，為創(chuàng)新而創(chuàng)新，信用管理成為“特大號工具箱”。記者注意到，一些地方、行業(yè)信用建設工作強力推進，政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信等各個體系如雨后春筍。特別是一些地方政府，爭先恐后地要成為“試點”“示范”，有“獨出心裁”做出點信用制度創(chuàng)新的沖動。
針對“失信懲戒泛化”問題，北京信用協(xié)會專家委員會副主任林鈞躍撰文指出，當前的社會信用體系建設，已經(jīng)推進到了一個新階段，所施行的一些舉措，現(xiàn)在看來有越界之嫌。
層層文件難落實
跨部門、跨行業(yè)的交叉地帶，本應是信用管理最該發(fā)力之處，但恰恰是這些領(lǐng)域，信用政策往往沒有推進，多停留在紙面上。
在信用單位內(nèi)部，也流傳著“最該管的三不管”“文件內(nèi)部流轉(zhuǎn)、落實不過三級”的說法。
由于政府運行多按部委、條線劃分，部門交叉領(lǐng)域成了“紙上建設”高發(fā)區(qū)。以科研誠信管理為例，從１９８０年至今，中央和各部委發(fā)布的科研誠信政策多達百余個。
2019年9月，科技部牽頭印發(fā)《科研誠信案件調(diào)查處理規(guī)則（試行）》，其中明確：科技部和社科院分別統(tǒng)籌自然科學和哲學社會科學領(lǐng)域的科研誠信案件調(diào)查處理工作。
地方科技部門迅速出臺相應的“省級文件”，設立專門的“科研誠信建設辦公室”，作為對中央文件的“落實”。
記者在南京多所高校和科研機構(gòu)了解到，論文抄襲、學術(shù)不端的主體多為個人，而基層單位對這些科研失信人的處置，往往僅限于單位內(nèi)部，甚至不知道需向上級部門通報信息。
“這樣的情況并非個案。信用建設如火如荼，但以文件傳達文件、發(fā)文就算落實的情況也比較普遍。一些部門涉及信用主題的‘紅頭文件’，甚至只在內(nèi)部流轉(zhuǎn)，還有些政策以‘保密文件’為由，老百姓根本看不見，傳達層級基本不過三級，政策效力最多不過三年?！币φ懻f。
與經(jīng)濟信用不同，社會信用覆蓋面廣泛而復雜，在為管理者提供新“抓手”的同時，也存在巨大挑戰(zhàn)。一旦社會信用被泛化濫用，不僅有懶政之弊，還會削弱信用制度的嚴肅性。
公眾為何厘不清
為何一些意在褒獎誠信、約束失信的探索，卻難以得到公眾認同？記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，解決信用認同難題，需破除三方面障礙：
——兩套信用體系相互混淆。據(jù)了解，國內(nèi)存在兩套信用系統(tǒng)：一套是央行金融信用信息基礎數(shù)據(jù)庫，即通俗的“征信”，與人們的信用卡逾期等經(jīng)濟行為相關(guān)；另一套是國家發(fā)改委主導的社會信用系統(tǒng)，與社會生活各方面關(guān)聯(lián)，如將霸座、獻血等納入信用。
事實上，很多人對“信用”存有疑惑，誤把社會信用理解成銀行征信。姚正陸介紹，社會信用與征信的界限、區(qū)別，對公眾普及力度不夠。實踐中，兩套體系確實存在摻雜不清的問題。
比如，有工作人員在解釋無償獻血納入信用記錄時，稱獻血者也能在金融活動中享受優(yōu)惠待遇，被質(zhì)疑有濫用征信之嫌，混淆了“征信”“誠信”“道德”等不同的信用體系，將懲戒和激勵措施裝錯了“筐”。
目前，各地區(qū)和部門對信用內(nèi)涵的界定各不相同，公眾無從知曉其中的區(qū)別，更難說接受和執(zhí)行。
——概念錯亂、表述不清。記者以“信用”“征信”為關(guān)鍵詞檢索發(fā)現(xiàn)，從1949年至今，中央和地方頒布的相關(guān)法律和規(guī)章多達4400份。多數(shù)與信用相關(guān)的條款，以零星表述的方式，存在于合同、消防、物業(yè)等各種管理規(guī)定之中。
有的文件表述過于籠統(tǒng)，甚至針對同一行為規(guī)定不一。諸如，各地探索將出租房屋不登記信息記入征信，將無償獻血納入社會征信體系等，是想表達相關(guān)失信行為與社會信用關(guān)聯(lián)，實際卻表述成了“納入征信系統(tǒng)”。
此外，也存在地區(qū)間的表達差異。比如，對于拒不履行垃圾分類規(guī)定的，常州、貴陽等地納入社會信用平臺，而深圳則納入征信系統(tǒng)。
——信用邊界模糊。原央行征信中心副主任汪路曾表示，“社會信用體系不健全”成了吸納問題、推卸責任的一個“大筐”。往往一說起問題來，就是“信用缺失”“社會誠信出了問題”。把糾正一切不誠信、市場違規(guī)，甚至打擊違法犯罪的希望，都寄托在建立“社會信用體系”上，期待“畢其功于一役”。
理解才能有共識
我國信用體系建設和改革要取得實效，必須加強宣傳引導，做到概念清晰、區(qū)分明確。公眾只有了解、理解，才可能支持、遵循，盡快形成社會共識。
姚正陸認為，加強信用普及宣傳，需集中力量做好三個層面的準備工作：首先，理論準備，改變社會信用實踐遠快于理論的現(xiàn)狀，形成統(tǒng)一的概念認知體系；其次，學科準備，打破行政法學、經(jīng)濟學等相關(guān)研究的壁壘，鼓勵院校多學科融合研究，并將設定社會信用邊界、確立基本原則等作為重要目標；還有宣傳準備，向公眾宣傳中國社會信用體系的重要性，及時吸納并反饋公眾的意見。
王偉認為，當前的社會信用體系建設，集中體現(xiàn)為金融領(lǐng)域的經(jīng)濟信用體系，以及社會領(lǐng)域的公共信用體系。通過立法的嚴格界定，要讓公眾搞得清它們分別干什么、管什么。
央行牽頭的金融信用信息基礎數(shù)據(jù)庫，沿用了發(fā)達國家傳統(tǒng)經(jīng)濟社會中的“征信”概念，其內(nèi)涵、概念相對成熟明確，已被廣泛接受。
同時，我國的社會信用體系，可以采用“公共信用”等有明顯區(qū)分度的表述，發(fā)揮概念引領(lǐng)作用，避免與金融領(lǐng)域的信用體系混淆。對于需要記入信用記錄的違法行為，可以表述為記入公共信用檔案，并進行公示等。
信用市場機構(gòu)專家認為，各類地方和行業(yè)的信用法規(guī)、文件，是具體信用實踐的最終依憑，其中表述錯誤、概念打架等問題必須盡快解決，對混亂不清的信用概念應明確統(tǒng)一。
專家建議由國家主管部門負責，對涉及信用條款的文件用語，進行統(tǒng)一和規(guī)范，對已經(jīng)發(fā)布的信用文件，由原發(fā)布部門盡快向公眾解釋說明。
亟待出臺上位法
今年5月1日，《河南省社會信用條例》開始施行。這是繼上海之后，全國第二部省級社會信用方面的綜合性法規(guī)。
與其他省份現(xiàn)有條例相比，這個條例在全國首次建立了濫用職權(quán)認定黑名單的懲罰機制。
受訪專家還認為，目前社會信用普遍存在“亂、散、雜”弊病，重要原因是頂層法規(guī)缺位。
雖然多地已“試水”信用立法，但在國家層面，除2013年頒布的《征信業(yè)管理條例》、2014年頒布的《企業(yè)信息公示暫行條例》外，新法規(guī)一直未出臺。
具體來講，國家層面的社會信用立法，應發(fā)揮兩方面指引作用：
一方面，以“負面清單”形式明確不該管什么，嚴格框定信用邊界。
王偉、姚正陸等表示，在加強社會信用理論研究的基礎上，社會、學界對社會信用治理邊界的共識，應該以法律形式明確。
另一方面，闡明信用獎懲措施的實施原則，讓信用治理不出格、不失當。
南京市人大常委會新聞發(fā)言人王利民說，信用聯(lián)合激勵和懲戒作為信用立法里的“執(zhí)行條款”，與公眾利益直接關(guān)聯(lián)，其合理性和可操作性對各地信用法規(guī)具有示范效應。
王利民建議針對信用獎懲明確“關(guān)聯(lián)原則”“比例原則”和“責任自負原則”：即獎懲范圍與直接行為須有明確聯(lián)系，獎懲程度與行為輕重程度一致，信用獎懲責任人嚴格界定，不轉(zhuǎn)移。
此外，建議規(guī)定失信信息查詢期限，引入失信主動修復權(quán)，鼓勵失信人改過向善。